现公开征求《关于深化“双下沉、两提升”长效机制建设促进基层医疗卫生发展的实施意见》意见，时间为2018年3月7日-3月15日，欢迎广大市民在公示期内来电或者以邮件形式提出建议和意见。

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 临海市卫生和计划生育局

2017年3月7日 

关于深化“双下沉、两提升”长效机制建设

促进基层医疗卫生发展的实施意见

推动城市优质医疗资源下沉和医务人员下基层、提升县域医疗卫生机构服务能力和群众满意度（简称“双下沉、两提升”），是省委、省政府和台州市委、市政府作出的重大决策部署，是分级诊疗制度建设的有力抓手，是提升县域医疗服务水平的有力措施，也是深化医药卫生体制改革、优化医疗资源配置的重要内容。根据《浙江省人民政府关于推进“双下沉、两提升”长效机制建设的实施意见》（浙政发〔2015〕28号）、《浙江省人民政府办公厅关于推进分级诊疗制度建设的实施意见》（浙政办发〔2016〕63号）、《台州市人民政府关于深化“双下沉、两提升”长效机制建设促进基层医疗卫生发展的若干意见》（台政发〔2016〕35号）等文件精神，结合我市实际，现就我市深化“双下沉、两提升”长效机制建设，促进基层医疗卫生发展工作提出如下实施意见。

一、总体要求

（一）指导思想。

认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，按照“群众得实惠、医院添活力、医改有突破”的要求，坚持需求导向、问题导向、效果导向，以“双下沉 、两提升”为突破口，着力解决城乡、区域医疗资源配置不均衡和基层医疗人才短缺等“瓶颈”问题，“调结构、降成本、补短板、转方式”，突出问题导向，着力补齐短板，进一步推动医疗资源梯度下沉，进一步推进分级诊疗制度建设，促进医疗卫生供给侧改革，提升基层医疗卫生服务能力，增强城乡居民的获得感和满意度。

（二）工作目标。

——到2017年6月底前，市级医疗资源下沉实现镇（街道）全覆盖，4家市级医院分别与19家镇（街道）中心卫生院（社区卫生服务中心）形成结对帮扶关系。根据我市医疗资源区域分布情况，将白水洋、沿江、东塍、桃渚等4家中心卫生院列为区域中心卫生院。在市一医院白水洋住院分部的基础上，增设市一医院东塍住院分部、市二医院桃渚住院分部、市中医院沿江住院分部和市中医院大田住院分部。到2017年底前，市级医院与镇（街道）中心卫生院（社区卫生服务中心）人、财、物全面下沉的长效机制基本建立，合作办医成效明显，基层医疗服务能力有效提升，分级诊疗体系更加完善。

——到2020年，“健康临海”建设全面推进，覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度全面建立，城乡居民人人享有更加完善、更有质量、更高水平的基本医疗和公共卫生服务。基层医疗卫生机构体制机制活力显著增强，基层医疗卫生机构门诊量占县域内总诊疗量的比率达到75%以上。责任医生签约服务制度更加完善，规范签约率达到50%以上，县域内就诊率达到90%以上。

二、工作措施

（一）建机制。

1.全面承接城市医院资源下沉。市级公立医院要积极与台州市及沪杭温等地三甲医院建立各种友好协作关系，借助上级医院的人才学术优势，积极培育自身优势学科，促进医教研综合能力持续提升。认真总结与上海仁济医院、上海新华医院、浙江大学医学院附属第二医院、邵逸夫医院、浙江省妇幼保健院、台州医院等的合作成效，进一步加强对接，不断深化合作模式、丰富合作内容、提升合作质量，通过与三甲医院的交流合作，努力提升市级公立医院的综合医疗服务能力。

2.市级医院与镇（街道）中心卫生院（社区卫生服务中心）建立长期技术指导和分级诊疗合作机制。全面推进区域优质医疗资源共享。进一步完善临床检验、病理诊断、心电诊断、消毒供应中心建设，加快影像诊断、远程会诊等区域医学共享中心建设，实现市级医疗资源下沉基层，覆盖所有镇（街道）中心卫生院（社区卫生服务中心）。鼓励市级公立医院通过建立纵向医联体、联合住院分部、联合专科门诊等模式下沉到基层。

（二）强基层。

1.健全服务体系。加快推进镇（街道）中心卫生院（社区卫生服务中心）标准化建设，到2020年全面完成标准化建设。着重培育4-5个具有较大规模和较强医疗服务能力的中心卫生院，将其发展成为区域医疗分中心，满足周边农村地区群众医疗服务需求。

2.完善设备配置。根据不同类别基层机构的设备标配要求，实施镇（街道）中心卫生院（社区卫生服务中心）医疗设备的填平补齐和升级换代，到2018年所有镇（街道）中心卫生院（社区卫生服务中心）按照《浙江省乡镇卫生院（社区卫生服务中心）医疗设备配置指导意见》（浙卫发〔2014〕146号）要求配齐标配设备。

3.实施分类管理和差异化发展。根据镇（街道）常住人口、地理位置、辖区内医疗资源状况以及服务工作量等因素，在稳步提高基本公共卫生服务水平的同时，对现有社区卫生服务中心、甲等卫生院和乙等卫生院的医疗服务能力建设进行分类管理和指导。甲等卫生院和医疗服务能力较强的社区卫生服务中心要具备开展一、二级手术的条件和能力；暂不具备手术条件和能力的，应积极完善人员、设施、设备等条件。鼓励条件较好的甲等卫生院进一步拓展医疗业务范围，发展成为区域医疗分中心，有效分担市级公立医院的诊疗压力。乙等卫生院和医疗服务能力一般的社区卫生服务中心要切实承担起常见病、多发病的诊治，做好康复医疗服务，探索医养结合服务。鼓励有条件的镇（街道）中心卫生院（社区卫生服务中心）强化与市级公立医院多方位的紧密合作，加强特色科室建设，发展基层急诊、中医药、社区康复、慢性病、老年病等特色服务项目。其他镇（街道）中心卫生院（社区卫生服务中心）要提高普通常见病、多发病的诊疗能力，加强急诊管理、提升急救能力。

4.推进责任医生签约服务。建立健全由医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民付费等方式共同分担的签约服务长效筹资机制。不断丰富签约服务内涵，探索提供差异性服务、分类签约、有偿签约等多种签约服务；建立健全签约服务的内在激励与外部支撑机制，调动责任医生开展签约服务的积极性；鼓励引导二级以上医院和非政府办医疗卫生机构参与，提高签约服务覆盖面和水平，促进基层首诊、分级诊疗，为群众提供综合、连续、协同的基本医疗卫生服务。

5.进一步完善绩效工资办法。建立健全符合基层医疗卫生行业特点的人事薪酬制度，建立绩效工资总量正常增长机制，按照与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接的原则，保持基层医疗卫生单位绩效工资水平与其他事业单位绩效工资水平同步调整。建立市域调剂机制，在核定的总量内，根据基层医疗卫生单位的考核情况，统筹确定各单位的绩效工资总量，适当向偏远山区和海岛等艰苦地区（黄坦、宜塘、彭山、仙人桥、双坑、兰田和头门等卫生院）倾斜，原则上要求每人每月不低于400元。

6.进一步完善绩效考核办法。统筹研究制定绩效考核办法，加强对基层医疗卫生单位的管理和指导，绩效考核要以公益服务即公共卫生和基本医疗服务为主，重点考核群众满意度和公益服务完成质量、数量。在财政保障渠道和保障水平保持正常增长的前提下，基层医疗卫生机构当年度收支结余的60%作为奖励基金用于发放绩效考核奖，不纳入绩效工资总量，20%作为事业基金用于机构的建设发展，20%为福利基金。绩效考核结果作为核定不同基层医疗卫生事业单位绩效工资总量、绩效考核奖的依据；对绩效考核合格及以上的单位，可发放绩效考核奖；考核不合格的单位以及单位考核基本合格和不合格的人员，不得发放。基层医疗卫生单位要根据绩效考核办法，结合单位实际，进一步细化考核实施方案，加强考核结果运用，做好绩效工资实施分配工作。强化基层医疗机构内部分配与个人绩效考核结果挂钩，向关键岗位、业务骨干和工作成绩突出的个人倾斜，真正体现“多劳多得、优绩优酬”。

7.创新区域卫生人才使用机制。进一步完善基层医疗卫生机构编制管理，到2018年编制总数达到省编办核编标准，镇（街道）中心卫生院（社区卫生服务中心）按照《浙江省城市社区卫生服务机构设置和编制标准的实施意见》（浙编办〔2007〕58号）、《浙江省农村社区卫生服务中心设置和编制标准实施意见》（浙编办〔2009〕19号）执行。要结合医疗卫生资源布局调整，实行区域内编制总量管理、统筹调剂使用。鼓励建立“上管下用”等柔性人才流动机制，探索区域内新招聘的医学毕业生人事关系集中到具备资质的市级卫生人才服务机构管理。探索建立基层医疗卫生人才流动机制，鼓励全科医生在市级医院与基层医疗卫生机构之间双向流动。对设立联合住院分部的市级医院及基层医疗卫生机构，市编委考虑适当增加相应编制。

8.完善公开招聘政策。基层医疗卫生机构招聘卫生技术人员，在符合卫生执业准入要求的前提下，可适当放宽报名条件；不得将毕业院校、户籍作为限制性条件，对紧缺专业岗位可在年龄、学历、开考比例上适当放宽要求，经批准可按符合条件的实际报考人数组织考试；对到边远山区海岛等地区工作的医学院校本科毕业生可经公开公正直接考核后予以聘用。由卫生计生行政主管部门牵头，按照公开招聘的制度要求，每年可组织1至2次针对基层卫生技术岗位的专场招聘和校园招聘，并可在本区域内实行统一招聘，统筹安排。鼓励基层医疗卫生机构引进、聘用中（高）级职称卫技人员或退休名医到基层执业。鼓励上级医师到基层多点执业，定期开展诊疗活动。

9.落实艰苦地区补贴制度。要根据实际情况，制定出台对在偏远山区、海岛等艰苦地区长期从医、贡献突出的医务人员给予奖励的政策。建立艰苦地区工作补贴制度，对在偏远山区和海岛工作的医护人员每月给予400元的补贴，不纳入绩效工资总额。对于在条件艰苦地区工作的医务人员应在进修培训、晋升评优、生活保障、子女入学等方面予以政策倾斜。

10.强化基层卫生人才培养培训。落实高等医学院校毕业生到基层工作的学费补偿、工资福利、职称晋升、职业发展等激励政策，吸引更多医学人才到基层工作。扩大基层卫生人才定向培养规模，今后5年内全市每年定向培养基层卫生人才5-10人，完善毕业后规范化培训，满足基层对紧缺卫生人才的需求。在3-5年内完成基层骨干管理人员和医务人员到市级医院进行全员培训。

（三）促提升。

1.保障上级医院人才下沉数量和质量。上级医院应按职称、职务要求足额选派医务人员和管理人员，在一定时期内全职在合作医院（包含镇中心卫生院、社区卫生服务中心，下同）工作。原则上市级医院在镇（街道）中心卫生院（社区卫生服务中心）建设分院的，选派的管理和医务人员须在5人以上；建立联合住院分部的须在3人以上；开设专科门诊的，每周开诊时间保持在1天以上。市级医院下派担任全面托管和重点托管基层医疗机构副院长的工作时间不得少于2年，下派担任重点帮扶科室主任的工作时间不得少于1年。

2.促进基层医疗机构学科建设。市级医院对基层医疗机构重点托管的，要重点扶持基层医疗机构2个以上学科，专科托管的要重点扶持1个以上学科。市级医院要和基层医疗机构开展学科合作发展，通过信息化促进管理制度、业务规范和服务流程等方面的一体化。在市级医院下沉合作周期内，要组织全面托管和重点托管的基层医疗机构管理人员和重点科室人员到上级医院轮训。在市级医院择优确定一批导师，每名导师与1-3名基层医疗机构骨干医务人员建立帮带、指导关系，帮带时间一般为1-3年，帮助基层培养学科带头人和后备学科带头人。

（四）谋新篇。

1.构建不同合作办医模式。积极探索以有资产纽带联系的模式进行纵向整合，支持通过医院经营管理权完全委托等方式，架构集团化管理，形成省市镇或地市镇一体的纵向联合，逐步建立人、财、物全面下沉的长效机制。鼓励市级医院与基层医疗机构共建特色专科或专病中心，带动医院整体发展。

2.创新医院人事编制管理。探索推行公立医院编制备案制管理，加强总量控制，实行动态调整。市级医院医师聘任卫生中、高级职称前每阶段下沉基层服务时间必须满1年，其中连续时间不得少于3个月；对下沉基层服务时间满1年（含住院医师规范化培训合格人员下基层、含下沉到住院分部）的市级医院医师，可免去晋升卫生中、高级职称前下沉基层服务要求（不足1年的，可抵消相应下沉基层时间），业绩突出的同等条件下可优先晋升专业技术职务或聘用到高一级专业技术岗位。医院对下沉至基层的医务人员根据职称，按正高300元/天、副高200元/天、中级150元/天进行补贴。

3.完善医疗保险政策。差别化设置不同等级医疗机构和跨统筹区域医疗机构就诊的报销比例，提高转诊患者的报销比例。参保人员未经转诊自行到医保统筹区域外医疗机构就诊，可显著提高个人自付比例。执行不同等级医疗机构不同起付标准的住院起付线政策，起付标准阶梯式提高。对于转诊病人，采用累计起付线政策，对设立在基层的住院分部，其用药目录参照市级公立医院用药目录执行，收费标准按基层医疗机构标准执行，医保报销比例则按照基层医疗机构报销比例执行，最大幅度优惠群众。

4.完善分级诊疗制度。建立市级医院与基层医疗卫生机构之间的便捷转诊通道，完善双向转诊工作机制，为转诊患者提供优先就诊、优先检查、优先住院等便利。进一步完善全市预约转诊信息平台，建立全市互联互通的医疗卫生数据中心。推进医院就医流程再造，以“智慧医疗”推动就诊秩序优化，改善群众就医体验。

5.鼓励社会资本面向农村办医。落实社会办医的政策和待遇，积极培育上规模、有特色的社会办医项目，推动基层医疗机构和社会办医的有机结合，使其成为基层医疗机构的有力补充。同时，加强对社会办医的事中、事后监督，促进社会办医规范、健康、有序地发展。

三、工作保障

（一）加强组织领导。深化“双下沉、两提升”长效机制建设，促进基层医疗卫生发展是建立分级诊疗制度、进一步推进医改的重要内容，也是保障和改善民生、促进基本医疗卫生服务均等化和提高人民健康水平的重要举措。各有关部门要加强组织领导，主要领导负总责，分管领导具体抓。要增强工作的主动性，切实承担相应的责任。机构编制、发改（物价）、财政、人力社保、卫生计生等部门要各负其责，密切配合，形成合力，协同推进。

（二）加大财政投入。完善资金分配与下沉绩效挂钩机制。市财政要根据“双下沉、两提升”扩面提质的需要，加大资金支持力度，每年安排专项资金300万元，用于奖励优质资源下沉和基层医疗机构服务能力提升等工作。推动“双下沉、两提升”工作顺利全面实施。对开设联合住院分部的中心卫生院（社区卫生服务中心），市、镇两级财政应投入必要资金予以支持，包括必要的病区开办经费补助、日常医疗补助和每年的人员投入经费支持。政府要加大对基层医疗卫生事业的投入力度，完善基层医疗卫生机构多渠道的财政补偿机制，保障镇（街道）中心卫生院（社区卫生服务中心）业务用房、医疗设备、办公经费、学科发展和人才培养等经费的投入。

（三）强化工作考核。将“双下沉、两提升”工作纳入年度经济社会发展目标责任制考核，促进常态化可持续。建立健全工作评价机制，重点考核资源下沉的数量和质量、基层医疗卫生服务能力提升和群众就医满意度等，加大人才培养、学科建设等方面的比重。